1. Introdução

A implantação, ampliação e funcionamento dos Polos Geradores de Viagens (PGVs) - caracterizados pela concentração espacial de atividades e por, consequentemente, produzirem e atraírem grandes contingentes de viagens de pessoas e/ou cargas - tendem a causar potenciais impactos, positivos e/ou negativos, no ambiente urbano. Tais impactos precisam ser previstos e analisados no sentido de se verificar a necessidade e o tipo de medidas mitigadoras ou de compensação a serem contempladas. Os Estudos de Impacto Ambiental (EIAs) e os Estudos de Impacto de Vizinhança (EIVs) têm, no Brasil, este propósito (Cunha et al., 2012). Acrescentam-se a eles os Estudos de Impacto de Tráfego e Transportes, direcionados especificamente à implantação dos PGVs, e que serão o principal objeto abordado neste texto.

Os Estudos de Impacto Ambiental (EIAs), que são consolidados através dos Relatórios de Impacto Ambiental (RIMAs), costumam abordam as condições do meio ambiente natural e aspectos da qualidade ambiental (biológicos, físicos, antropológicos) quanto aos efeitos (negativos e/ou positivos) da implantação de um empreendimento ou atividade. Eles são aplicados, no Brasil, aos empreendimentos e atividades impactantes citados no segundo artigo da Resolução CONAMA nº 01/86. O EIA presta-se a análises técnicas a serem elaborados pelo órgão licenciador e, segundo a ANTAQ (2007), é um conjunto de atividades técnicas e científicas destinadas a identificar previamente a magnitude e valorar os impactos de um projeto e suas alternativas, realizado e apresentado em forma de relatório, de acordo com os critérios estabelecidos em diretrizes e atendendo aos demais Termos de Referência para empreendimentos e atividades considerados efetiva ou potencialmente causadores de significativa degradação do meio ambiente. Enquanto o Relatório de Impacto Ambiental - RIMA é um documento em que é apresentado um resumo do EIA de forma objetiva e em linguagem adequada à compreensão do público.

Já os Estudos de Impacto de Vizinhança (EIVs), consolidados através do Relatório de Impacto da Vizinhança (RIVIs), abordam os efeitos de um empreendimento ou atividade quanto à qualidade de vida da população que reside e circula na área e suas proximidades, incluindo na análise, no mínimo, as seguintes questões: adensamento da população; equipamentos urbanos e comunitários; uso e ocupação do solo; geração do tráfego e demanda por transporte público; ventilação e iluminação; paisagem urbana e patrimônio natural e cultural. A necessidade desses Estudos, ainda no caso brasileiro, consta das Diretrizes Gerais da Política Urbana e em sua Seção XII, artigo 37, proveniente do Estatuto da Cidade, Lei nº 10.257, de 10/07/2001, que regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituição Federal, em seu art. 2o , item 6, que tem como um dos seus objetivos fornecer diretrizes para subsidiar o planejamento urbano.

Tanto os Estudos de Impacto de Vizinhança (EIV) quanto os Estudos de Impacto Ambiental (EIA) são instrumentos incluídos, pelo Estatuto da Cidade, no panorama urbano brasileiro, a partir do ano de 2001. Mais recentemente, em 03 de janeiro de 2012, foi sancionada a Lei n o 12.587 que instituiu a Política Nacional de Mobilidade Urbana. Com isso o poder público municipal passa a ter em mãos um instrumento para instituir medidas restritivas quanto ao uso do automóvel e medidas quanto a direitos dos usuários do sistema de transportes coletivos e individuais. A lei também determina o direito da sociedade civil na participação do planejamento, fiscalização e avaliação da política local de Mobilidade Urbana (Cunha et al., 2021).

No que diz respeito aos estudos para a avaliação de impactos de PGVs direcionados especificamente aos sistemas viários e de transportes, também é de responsabilidade do poder municipal, devendo estabelecer os parâmetros mais adequados para cada tipo de empreendimento, bem como definir a sistemática de análise e avaliação dos seus impactos (Cunha, 2009). A Associação Nacional dos Transportes Públicos (ANTP, 1995) afirma que o planejamento e controle da localização e implantação dos PGVs representam importantes instrumentos para minimizar ou eliminar os impactos indesejáveis que possam ter sobre o transporte e o trânsito da sua área de influência. São Paulo foi a primeira cidade a se preocupar com o tema, ressaltando-se a atuação pioneira da CET-SP que, a partir de 1979, começou a estabelecer diretrizes para a análise de empreendimentos caracterizados como PGV, conforme expresso em seu Boletim Técnico n o 32. Já o Manual de Procedimentos para Tratamento de Polos Geradores de Tráfego (DENATRAN, 2001) estabeleceu um marco referencial para os órgãos do Sistema Nacional de Trânsito na previsão e análise de impactos na implantação de empreendimentos de maior porte, reforçando a necessidade de tais estudos basearem-se em adequados procedimentos e técnicas para cumprir sua função.

2. Procedimentos disponíveis para previsão e análise dos impactos dos PGVs

Os estudos de impacto causados pelos PGVs desejavelmente devem contemplar não apenas os que ocorrem nos sistemas viários e de transportes, mas também na estrutura urbana, no desenvolvimento socioeconômico e na qualidade de vida da população, a médio e longo prazos. Também devem estar inseridos num contexto mais amplo de planejamento, envolvendo as diretrizes de uso e ocupação do solo, ambientais, bem como as de desenvolvimento socioeconômico e cultural. Além de ser essencial a existência de instrumentos de sustentação legal, institucional, técnica, política, organizacional e social para garantir o sucesso da proposta (Rede Ibero-americana de Estudo em PGV, 2008). Tais condições são requeridas para se identificar as medidas a serem usadas para eliminar ou mitigar tais impactos, a fim de que seus efeitos positivos sejam maximizados e os negativos minimizados, propiciando sua viabilidade financeira, mas garantindo seu compromisso com o interesse social. Na prática, entretanto, as condições não costumam ser normalmente observadas nas cidades brasileiras e de países latino-americanos. Segundo Soares (1990), uma grande parcela das cidades trata a questão da implantação de PGV, a um nível geral, baseada apenas em restrições de Lei de Uso do Solo ou Lei de Zoneamento, não exercendo um controle efetivo sobre as implantações, através de um método específico e sistematizado. Na bibliografia disponível encontram-se diversas propostas de procedimentos para a realização dos estudos de análise e avaliação dos impactos gerados pelos Polos Geradores de Viagens. Na Tabela 1, são apresentados, em ordem cronológica, quatorze destes procedimentos (Cunha et al., 2012). Numa rápida descrição são identificados o tipo de PGV abordado, o tipo de impacto enfocado e as etapas de análise adotadas.

No que diz respeito aos estudos para a avaliação de impactos de PGVs nos sistemas viário e de transportes, de acordo com o livro Estudos de Pólos Geradores de Tráfego (Portugal e Goldner, 2003), algumas metodologias e procedimentos disponíveis são apresentadas a seguir.

3. Algumas considerações sobre os Procedimentos Disponíveis

Nos procedimentos disponíveis e que foram aqui registrados, observa-se, predominantemente, a preocupação com os impactos no sistema viário referentes ao tráfego motorizado, em especial de automóveis, em termos de fluidez, congestionamento e nível de serviço. Em alguns procedimentos. esa preocupação inclui o dimensionamento das instalações internas do PGV (áreas de estacionamento, carga e descarga e circulação das pessoas no interior do empreendimento), bem como com os acessos (faixas de acesso e acumulação de veículos) e interfaces (paradas de táxis, ônibus etc.). São ainda considerados – de forma mais tímida- aspectos de segurança de trânsito e de acessibilidade.

Verifica-se que os procedimentos americanos para a implantação de PGV também são orientados ao sistema viário, com uma maior preocupação com os estudos de geração de tráfego de automóveis, o que sugere a necessidade de se estender tais estudos à geração de viagens pelas demais modalidades de transportes de passageiros e carga. Possuem ainda um forte apelo e prioridade ao uso do automóvel, não existindo preocupação com o deslocamento de pedestres. Como ponto positivo a objetividade do processo de análise com regras técnicas, dando maior segurança ao empreendedor e à sociedade através da transferência do ônus da implantação aos empreendedores. Dentre os procedimentos disponíveis na bibliografia, ressaltam-se os propostos pelo Institute of Transportation Engineers (ITE), dos Estados Unidos, entidade de reconhecida competência, que sistematiza há décadas taxas de geração de viagens (ITE, 2017), bem como realiza pesquisas e publicações específicas que oferecem suporte técnico ao desenvolvimento desses estudos de impactos. Uma das publicações do ITE que se destacam é o Transportation Impact Analyses for Sites Development (ITE, 2010), que apresenta procedimento bem estruturado e abrangendo as principais diretrizes, conceitos e etapas que devem ser contemplados na realização de um estudo de impactos de PGVs (também denominado em publicações dos Estados Unidos como Traffic Impact Analysis (TIA)”, “Traffic Impact Assessment”, “Traffic Impact Study” e ainda “Transportation Impact Analyses”). Apesar da completude e abrangência de tal procedimento, os elementos que caracterizam os aspectos sustentáveis não aparecem de maneira tão explícita (Gonçalves e Portugal, 2020).

Observa-se ainda, no procedimento americano característico, a preocupação em fazer uma análise das condições do tráfego atual da via, sem a implantação do PGV e a análise em diferentes horizontes ao longo dos anos, sem e com a implantação do PGV, enquanto que nas metodologias brasileiras a preocupação maior é com as condições do tráfego no ano da abertura do empreendimento. Exceção feita as metodologias de Goldner e Portugal (1993) e Cybis et al (1999) que estendem a análise para um horizonte de 10 anos após o ano de abertura do empreendimento.

Já os procedimentos espanhóis e brasileiros são mais focados na implantação dos empreendimentos, em especial os shopping centers, sem, contudo, perder sua abrangência e aplicabilidade aos PGVs em geral. Entretanto, observa-se que os procedimentos brasileiros, como se espera, tendem a ser mais aderentes a nossa realidade.

Procurou-se extrair algumas restrições identificadas nos procedimentos existentes tais como: maior preocupação com aspectos ambientais; compatibilização de aspectos de desenvolvimento urbano; interação com outros setores; a inserção dos estudos em um plano de desenvolvimento mais amplo; a inclusão do tráfego não motorizado, a contemplação do transporte público e carga; a utilização de modelos compatíveis com a realidade; o emprego de ferramentas de simulação etc.

Diante destes desafios, verifica-se que os procedimentos existentes ainda precisam melhorar bastante, o que tem sido motivo de atenção e mudanças em várias partes do mundo, inclusive nos Estados Unidos. Um exemplo refere-se a Reunião e Exposição Anual ITE 2018, em que um grupo de trabalho apresentou cerca de 50 propostas de mudanças conceituais para serem discutidas e desenvolvidas, uma das quais compreende a proposta do ITE para que tal análise do impacto abranja o transporte multimodal, cuja intenção é a de substituir a versão do ITE de 2010 (https://www.ite.org/technicalresources/topics/transportation-planning/multimodal-transportation-impact-analysis-for-sitedevelopment-mtia/).

Entretanto, no caso de nossas cidades, apesar dos avanços conceituais e metodológicos produzidos nas Universidades e Instituições de Pesquisa, se observa na prática que nem os procedimentos tradicionais e mais simples são contemplados de maneira efetiva e plena. Em função deste “gap”, uma alternativa é, a partir das estruturas que contemplam algumas etapas clássicas, usá-las de guia para futuros aprimoramentos e ampliações de escopo de atuação nos estudos de impacto nos sistemas viários e de transportes de uma cidade, tendo como foco identificar medidas que atendam as necessidades da sociedade, mas segundo uma concepção sintonizada com as nossas especificidades.

Nesse sentido, são apresentados a seguir dois procedimentos. O primeiro destaca as cinco etapas ou fases frequentemente adotadas nos estudos direcionados predominantemente aos impactos do tráfego motorizado no sistema viário. Já o segundo agrega outros aspectos de interesse neste processo de análise.

Figura 1. Esquema baseado em cinco Fases tipicamente adotadas nos Estudos de Impacto Viário

Figura 2. Esquema gradativamente ampliado a partir das cinco Fases tipicamente adotadas nos Estudos de Impacto Viário

Ressalta-se que a preocupação de ampliar este escopo já existe há algumas décadas nas Universidades. Golner (1994), por exemplo, há quase 30 anos, estudou amplamente a escolha modal, aspecto não contemplado em outras metodologias. Para tal, sugeriu modelos agregados, considerando os meios de transporte por automóvel e ônibus, além de desenvolver modelos desagregados, com aplicação do modelo logit multinomial, para as viagens por automóvel, ônibus e a pé. Além de explicitar a preocupação de contemplar em tais estudos os impactos ambientais. Várias outras propostas continuam a ser produzidas com metodologias, ferramentas e modelos que permitem que os estudos incluam impactos nas diferentes modalidades, em especial os transportes não motorizados e público, bem como na segurança do trânsito, na questão ambiental, no desenvolvimento socioeconômico e na qualidade de vida. O site da Rede PGV apresenta muitas publicações que confirmam isto.

Nesse processo de aprimoramento, recomenda-se, além dessas estruturas e fontes indicadas, consultar o link: http://www.sectra.gob.cl/metodologias/eistu.htm, do Governo do Chile, Ministerio de Vivienda y Urbanismo (2003) que apresenta a Metodologia referente ao “Estudio de Impacto sobre el Sistema de Transporte Urbano” (EISTU) de 2003. Essa proposta é uma normativa de estudo que orienta, de uma maneira sistêmica e transparente as condições necessárias para evitar, no futuro, a geração de impactos negativos no sistema viário e de transportes face a implantação de projetos de grande magnitude, como são os PGVs. Tem como objetivo desenvolver, aplicar e aperfeiçoar ferramentas para a administração dos processos associados à mitigação das externalidades negativas causadas pela possível implantação de empreendimentos imobiliários com a manutenção da operação dos sistemas de tráfego e transportes das cidades, sem prejuízo de toda a sua área de influência que, nesta situação, deverá manter sua operação igual ou melhor que antes (Cunha, 2009).

4. Técnicas de análise dos impactos

Por outro lado, o aperfeiçoamento das abordagens adotadas nestes estudos de impactos dos PGVs está relacionado não só a contemplar as múltiplas modalidades de forma integrada e compreender outros impactos além dos vinculados ao tráfego motorizado, mas também utilizar procedimentos metodológicos e técnicas de análise devidamente fundamentados e aderentes à magnitude dos problemas a serem tratados em tais estudos (EISTU. 2003). E a intensidade de tais problemas varia de acordo com as características do PGV que envolvem o porte, o tipo, a localização e a quantidade das viagens geradas pelo empreendimento.

Assume-se que essas características – ao determinarem o potencial de impacto do PGV – refletem não só em termos espaciais (tamanho da área afetada pelo PGV) e temporais (horizonte do projeto), mas na complexidade do problema, que poderá determinar a profundidade e abrangência do estudo bem como o nível de robustez da técnica de análise a ser adotada.

As técnicas de análise utilizadas no estudo de impactos podem variar desde técnicas analíticas, como a recomendada pelo Highway Capacity Manual (TRB, 2017) até ferramentas de simulação computacional.

Alguns autores se preocuparam em classificar as técnicas de análise de impactos e, através de alguns critérios objetivos, indicar em quais situações essas técnicas devem ser utilizadas. A principal técnica analítica utilizada no processo de análise de impactos é a do HCM - Highway Capacity Manual. As técnicas de simulação, ao contrário, costumam variar conforme a situação investigada. Assim, é importante identificar os tipos de simuladores existentes e em quais situações eles comumente são utilizados.

Segundo Gonçalves (2012), os simuladores de tráfego irão tratar, geralmente, dos componentes ligados diretamente aos sistemas de tráfego, como tipos de veículo, número de vias, largura das faixas e sinalização semafórica, sendo sua preocupação inicial verificar o comportamento da rede de transporte na medida em que esta é afetada por esses componentes. O autor comenta ainda que essas ferramentas são limitadas, geralmente, pelo tamanho da rede que podem analisar, considerando-se o número de interseções, links ou quarteirões, e pode utilizar uma abordagem macroscópica, mesoscópica ou microscópica.

Os simuladores de transporte são utilizados para tratar o sistema de transportes em geral, tanto o de cargas quanto o de passageiros. Ainda assim, os simuladores de transporte, inicialmente, não possuem uma preocupação com o tipo de uso do solo. Segundo Gonçalves (2012), esse tipo de característica é importante, pois pode auxiliar no processo de tomada de decisão e na criação de políticas públicas voltadas a área de transporte. Já os simuladores urbanos são mais complexos que os simuladores de tráfego e de transportes. Além de possuírem algumas características desses dois tipos, ainda consideram o uso do solo e as questões socioeconômicas (Gonçalves, 2012).

Para Gonçalves (2012), a recomendação do ITE parece ser a mais adequada. Isso porque, segundo o autor, o número de viagens no horário de pico, pode indicar o potencial de impactos do empreendimento. Assim, o autor recomenda que a escolha da técnica de análise de impactos seja adotada com base no potencial de impactos, como visto na Tabela 2. Entretanto, são indicativos qualitativos que precisam ser adequados às especificidades locais.

Tabela 2. Relação entre o Potencial de Impacto do PGV e a Técnica a ser indicada

Como já comentado, a escolha da técnica de análise de impactos poderá variar conforme o potencial de impactos do empreendimento. Desse modo, a utilização da técnica adequada poderá contribuir para que o especialista em transporte compreenda melhor os impactos resultantes da implantação de determinado projeto, conseguindo assim adotar medidas mitigadoras mais condizentes com a realidade.

5. Medidas Mitigadoras

Naturalmente, há uma diversidade de medidas que podem ser usadas para mitigar ou compensar os impactos de um PGV e a escolha depende das características do empreendimento e das especificidades do local em que ele se situa. Nesse sentido, a intenção é apresentar algumas categorias típicas de medidas que podem ser consideradas e de acordo com um processo interativo de análise e decisão, tendo como foco principal o sistema viário (o que pode e deve ser estendido a outros sistemas com os quais interage, como o de transportes e uso do solo).

As medidas mitigadoras a serem escolhidas tipicamente buscam garantir que o desempenho do sistema viário não seja afetado pela implantação ou ampliação do PGV, em função do aumento da demanda de viagens geradas pelo novo empreendimento. Portanto, pressupõe-se que um possível desequilíbrio entre a demanda de viagens e a oferta viária repercutirá em diferentes atores, sendo aqui destacados 3 deles: a) os usuários da infraestrutura viária que desejam uma boa qualidade de serviço (QS) em suas viagens; b) a sociedade que deseja uma boa qualidade de vida e ambiental (IA); e c) os empresários mais atentos aos aspectos econômicos e os recursos monetários consumidos (RC). Ressalta-se que a Qualidade de Serviço transcende o conceito de nível de serviço (NS), já que este é voltado para o tráfego motorizado, sua fluidez e velocidade, enquanto a QS abrange outros atributos da viagem, como a segurança e o conforto, de acordo com a percepção dos usuários (Portugal, 2000).

O desempenho ou rendimento do sistema resulta de que maneira o PGV irá afetar os interesses de tais atores, esperando-se que eles não sejam prejudicados, o que poderá ocorrer quando seus desejos e objetivos não são atendidos em patamares aceitáveis. Quando esta condição é atendida, significa que a implantação ou ampliação do PGV não trará dano para a localidade, caso contrário, medidas precisam ser contempladas para restabelecer o equilíbrio entre a demanda e a oferta e o consequente desempenho do sistema viário. A Figura 3 apresenta um esquema que ilustra, de forma sucinta, estas relações, que estão detalhadas em Portugal (2000). 

Figura 3. Categorias de medidas a serem consideradas em um processo interativo de análise e decisão

Nesse esquema, verifica-se que, no caso de ser necessária a implementação de intervenções, as medidas podem ser orientadas à oferta viária (envolvendo ações de aumento da capacidade viária e/ou otimização e/ou redução e realocação do espaço viário), como podem ser orientadas à demanda de viagens, abrangendo ações destinadas ao seu gerenciamento ou a restrição do tráfego veicular. Cada uma destas categorias de medidas pode ser desmembrada em diferentes ações específicas (ver Tabela 3), cujas escolhas são função de uma etapa de diagnóstico (ou prognóstico em cenários futuros) do problema produzido pelo PGV, que se expressa pelo estado em que se encontram indicadores associados aos objetivos de cada um dos atores considerados no estudo de impactos.

Cabe destacar que – apesar de comumente não existir essa preocupação - as medidas selecionadas devem ser testadas e analisadas por meio de técnicas apropriadas, como citado no item 4, verificando se os resultados satisfazem os níveis definidos como aceitáveis. Após confirmar a adequação das medidas em confronto com parâmetros estabelecidos, deve-se orçar o custo, os prazos e os responsáveis por pagar e realizar as intervenções. Para maiores informações, consultar Portugal (2005) e Cunha (2012).

 Tabela 3. Algumas medidas específicas a serem consideradas para mitigar os impactos dos PGVs

Cabe ainda realçar que os Estudos de Impactos tradicionalmente têm uma cobertura local e focam nas externalidades negativas, procurando prevê-las e definir as medidas para a sua mitigação e compensação, em detrimento de uma perspectiva que permita previamente entender o potencial de um dado PGV para aquela área. Portanto, é fundamental que a Sistemática de Licenciamento e os Estudos de Impactos estejam inseridos em um contexto abrangente, que garanta uma visão de conjunto para toda a metrópole e que reflita o interesse público. Nessa direção, um instrumento fundamental é a concepção de um Plano de Desenvolvimento, derivado de um processo participativo, transparente e respaldado tecnicamente, socialmente, politicamente e legalmente, que contribua para compreender em quais áreas determinados tipos de PGVs podem ou não contribuir para uma mobilidade e um desenvolvimento mais sustentáveis.

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